農村污水處理PPP項目特點探究

所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership，簡稱PPP，也稱為公私合作模式，是政府和社會資本，在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。

隨著我國農村人居和生活水平的不斷提高，農村污水的排放量逐年增長，排水水質也日趨復雜。據統計，目前我國城鎮污水治理工程均已達到百分之九十的覆蓋率，但與此同時，農村污水治理發展卻是“兩重天”的局面，由此導致的農村環境治理問題日益凸顯，解決迫在眉睫。

相較于城鎮化污水治理工作，農村污水治理通常面臨幾大難題：首先，村鎮居民分布不集中，污水收集難度大；其二，無基本污水收集管網，建設成本投入大;再者，由于農村外出務工人數較多，導致污水排放量較不穩定；由于其他不確定因素，導致污水水質波動較大，治理難度加大。

一、農村污水處理行業政策背景

2015年4月，《水污染防治行動計劃》（即“水十條”）發布，要求推進農業農村污染防治，加快農村環境綜合整治，再一次使農村水環境治理成為各界關注的焦點，并且明確規定以縣級行政區域為單元，實行農村污水處理統一規劃、統一建設、統一管理，加快農村環境綜合整治。

2015年4月，財政部和環保部聯合發布的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》指出，“在水污染防治領域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，對提高環境公共產品與服務供給質量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”。

2016年12月發布的《“十三五”生態環境保護規劃》指出，在“十三五”期間“推進13萬個行政村環境綜合整治，實施農業廢棄物資源化利用示范工程，建設污水垃圾收集處理利用設施，梯次推進農村生活污水治理”，將農村生活污水治理引入規劃的層次，使得此類項目有更強的政策支持。

2017年7月，財政部、住建部、農業部、環保部印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目實施PPP模式的通知》，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目實施政府和社會資本合作（PPP）模式。

二、農村污水PPP項目運作路徑

1、項目運作方式

根據發展現狀，我國農村污水處理PPP項目一般為新建項目，此類項目通常采用DBOT的模式，即：

（1）政府授權項目實施機構，通過法定程序選擇有豐富污水處理行業運營經驗社會資本或其聯合體;

（2）政府指定政府方出資代表，與選定的社會資本按各占部分股權組建項目公司；

（3）根據政府授權的項目實施機構與項目公司簽署相關項目協議，授予項目公司PPP合作經營權，在合作期內負責本項目的投融資、設計、建設、運營、維護、及移交等工作，并自行承擔約定的責任和風險;

（4）政府授權的項目實施機構根據《PPP項目協議》的規定以及相關的可用性和運維績效考核標準，向項目公司支付污水處理服務費;

（5）在合作期滿后，項目公司將所有項目設施資產完好無償移交給政府授權的項目實施機構或其指定機構。

2、項目交易結構

根據《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）的相關規定，并結合項目實際情況及金融機構的相關要求，項目公司資本金下限為項目總投資的百分之二十，其他資金可通過銀行貸款、股東借款、基金、資產證券化等多元化方式籌集。如項目實際總投資超過估算總投資額，超額部分的資金應由項目公司負責依法籌集。

3、項目股權結構

按政府方與社會資本約定的注冊資本出資比例，雙方按實際約定的支付比例和支付方式確保資金按期到位。未經實施機構書面同意，項目公司不得減少其注冊資本;因投資總額和生產經營規模等發生變化，確需減少的，在經實施機構同意并經審批機關批準后，可履行相關法定程序減少注冊資本金，具體可根據項目情況設立鎖定期。

4、項目回報機制

 目前，農村污水PPP項目在無法實現“使用者付費”的前提下，主要方向還是“政府付費”，根據財金[2014]156號文的要求，政府付費可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費。農村污水處理系統區別于城鎮化污水治理的集中處理模式，通常呈點狀分布，且污水處理設施規模偏小，按污水處理量進行付費，可能導致污水處理單價過高，特別是政府對污水處理量進行保底的情況下可能導致政府承擔過多的付費，因此政府付費通常項目的可用性和績效進行付費，使得測算后的污水處理單價處于合理水平，具體需根據不同項目屬性及特點建立明確的回報機制。

5、項目績效考核

引入績效考核的目的是為政府支付的污水處理服務費提供準確可靠的依據，本項目具有公共性、長期性的特征，公共服務是否能夠滿足使用者或政府要求，以及長期運行過程中是否能夠始終滿足合同約定的標準要求，這些都需要通過績效考核予以認定。另外，亦可將公眾滿意度納入評價體系，建立公眾使用者與政府共同參與的綜合評價體系，或推廣第三方績效評價。

績效考核指標通常包括可用性績效考核和運維績效考核，主要對項目可用性及進入運營期后的運營維護進行考核，除設定出水水質達標這一結果導向的考核指標外，還應該建立過程導向的考核指標，針對農村生活污水運營管理的特點，并根據發布的《農村生活污水處理設施技術標準（征求意見稿）》中規定農村污水建設運營的要求和標準，從污水收集、管網維護、設備管理、人員情況、排查檢查、形象管理等一系列的過程管理都納入考核范圍，確保污水處理設施及管網的運營維護落到實處。

6、相關配套安排

政府方負責項目的立項、規劃選址、土地預審、環境影響評價以及節能登記備案等前期手續相關的批復文件;

政府方授權的實施機構一般情形下，會將項目所需項目用地在合作期內依法定程序無償提供給項目公司;

政府方授權的實施機構在招標完成后，通常設定為一個月內完成項目工程范圍內相關土地的征地、動遷安置補償及三通一平等工作，并及時將建設土地移交給項目公司。

三、主要合同邊界

項目合同主要包括：PPP協議、股東合同、履約合同、融資合同、保險合同等。這里著重對主要的合同邊界項目資產權屬、政府支付方式及風險分配等容易引發合同雙方爭議的條款予以分析。

1、項目資產權屬

在財政部印發的《ppp項目合同指南（試行）》中對此沒有明確的概念描述，在發改委印發的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中出現在第八條第5項：“項目資產權屬是指明確合作各階段項目有形及無形資產的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。項目資產主要包括土地和土地上的附著物、設施設備等”。PPP項目用地一般都是劃撥土地，不管是劃撥還是出讓，通常應明確未經政府批準，項目公司不得將該項目涉及的土地使用權轉讓給第三方或用于該項目以外的其他用途。項目土地附著物、建（構）筑物、污水處理設施及設備等產權（所有權）屬于政府方，在特許經營期內由項目公司使用，期滿后即由項目公司無償移交給政府或政府指定的單位。同時，在項目經營期間獲得的各類知識產權通常也明確附隨整體項目移交政府方。

2、政府支付方式

污水處理服務費和運維績效服務費由市或縣財政或其授權的實施機構按期支付給項目公司，PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經本級人民政府審核同意，財政部門將財政支出責任納入年度預算管理，報經人大同意。同時，制定相應的調價機制，根據運營維護期間的通貨膨脹情況（主要是指藥劑費、電費、設備維護及零部件更換費、污泥處理費、人工費、保險費及管理費用、稅費等）進行調整。

3、風險分配

風險分配結果的邊界很清晰，具體根據項目情況適時調整。在財政部合同指南中明確了該原則：項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。項目實踐中存在為規避利率波動對政府付費金額的影響，PPP合同將財務風險中的利率風險設置為雙方共擔，并設置相應調價機制，當利率變動達到即可啟動調價機制。

四、三農村污水PPP項目改進方向

1、建立完善的技術路徑

技術路徑是項目的核心，項目應根據進水水質、選址、處理規模和周邊環境等因素，綜合考慮，選擇處理技術、處理規模和項目選址，以便于污水收集量的統計，及污水排放量及排放水質的計量和有效管控；亦也可以發揮社會資本的作用，或聘請第三方機構作技術支持，從而形成項目技術方案。

2、建立完善的運營風險分擔機制

相比城鎮化污水處理項目，農村污水處理項目通常單體規模較小，缺乏規模效應，污水收集風險較大。為充分發揮社會資本的運營能力，污水收集風險主要由社會資本承擔，政府做好相應的績效考核，并通過激勵機制及合理的風險共擔機制，以切實提高項目運營水平。

3、完善收益回報機制

由于農村人口密度小，人員流動性大及農村存在大量自備井等特點，農村污水處理項目的收費難度相對較大。因此，為應對收費難的問題，政府需結合當地實際經濟發展水平，在爭取經濟補貼的同時，制定合理的收費機制，如按人口為收費基數，或將其納入自來水費中一并收取。

4、建立完善的日常管理機制

農村污水治理由于村鎮人口流動性大、無設備維護人員等原因，經常出現設施老舊、設備空置等問題，導致污水處理系統形同虛設。建議由社會資本設立專門的技術人員分區定點對設備進行維護及更新，同時政府對其進行監管，以保障農村污水項目落到實處，為百姓謀福利，更為生態環境的建設優化出一份力。